Anforderungen des LkSG und Auswirkungen auf Unternehmen

Das Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz (LkSG) ist am 1. Januar 2023 in Kraft getreten. In den Anwendungsbereich fallen Unternehmen ab 3.000 Arbeitnehmern. Für Unternehmen mit mindestens 1.000 Arbeitnehmern gilt das Gesetz ab dem 1. Januar 2024.

Mit dem LkSG werden die Unternehmen verpflichtet, in ihren Lieferketten menschenrechtliche und umweltbezogene Sorgfaltspflichten in angemessener Weise zu beachten. Der gesetzliche Sorgfaltspflichtenkatalog umfasst dabei folgende Elemente:

• Einrichtung eines Risikomanagements und Durchführung einer Risikoanalyse
• Abgabe einer Grundsatzerklärung
• Verankerung von Präventionsmaßnahmen
• Ergreifen von Abhilfemaßnahmen bei festgestellten Rechtsverstößen
• Einrichtung eines Beschwerdeverfahrens
• Dokumentations- und Berichtspflicht für die Erfüllung der Sorgfaltspflichten

Das Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) bietet in Fragen und Antworten zum Lieferkettensorgfaltspflichtengesetz weiterführende Informationen.

Grundsätzlich sollen auch Unternehmen, die nicht in den Anwendungsbereich des LkSG fallen, Verantwortung zur Achtung der Menschenrechte übernehmen. Bereits seit 2016 gilt der Nationale Aktionsplan für Wirtschaft und Menschenrechte (NAP), der entsprechende Erwartungen an alle in Deutschland ansässigen Unternehmen formuliert. Das LkSG orientiert sich weitgehend an den Sorgfaltsvorgaben der UN-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte.

Kleine und mittlere Unternehmen (KMU), die zwar nicht den gesetzlichen Sorgfaltspflichten des LkSG unterliegen, können trotzdem mit den Anforderungen des Gesetzes in Berührung kommen. Dies ist dann der Fall, wenn ein KMU als Zulieferer von Waren und Dienstleistungen für ein anderes Unternehmen fungiert, das wiederum den LkSG-Pflichten unterliegt. Das KMU gilt dann als unmittelbarer Zulieferer. Unmittelbare Zulieferer, bei denen ein Risiko vermutet wird, müssen von dem verpflichteten Unternehmen in seine konkrete Risikoanalyse und gegebenenfalls in Präventions- und Abhilfemaßnahmen sowie in die Einrichtung seines Beschwerdeverfahrens einbezogen werden.

Die Handreichung des Bundesamtes für Ausfuhrkontrolle Zusammenarbeit in der Lieferkette zwischen verpflichteten Unternehmen und ihren Zulieferern bietet KMU eine Hilfestellung, die mit den Anforderungen des LkSG konfrontiert werden. 

Am 24. Februar 2022 hat die EU-Kommission einen Vorschlag für eine EU-Richtlinie zu unternehmerischen Sorgfaltspflichten vorgelegt, der teilweise über das deutsche LkSG hinausgeht. Am 1. Dezember 2022 der Rat der EU seine Verhandlungsposition (allgemeine Ausrichtung) zur Richtlinie festgelegt. Am 1. Juni 2023 hat das EU-Parlament seine Position beschlossen (Parlamentsentwurf). Derzeit laufen nun die sogenannten Trilog-Verhandlungen zwischen den drei Institutionen über die finale Version der Richtlinie.

Im Rahmen der deutschen Außenwirtschaftsförderinstrumente nimmt die Berücksichtigung von Menschenrechten einen hohen Stellenwert ein. Bei der Vergabe von Investitions- und Exportkreditgarantien werden menschenrechtliche Aspekte entsprechend nationaler und internationaler Regelwerke geprüft. Künftig werden keine neuen Bundesdeckungen mehr für Exporteure übernommen, die solch schwerwiegende Verstöße gegen das LkSG begangen haben, dass sie von der Vergabe öffentlicher Aufträge ausgeschlossen sind (§ 22 LkSG).

Das Bundesamt für Ausfuhrkontrolle (BAFA) kontrolliert als zuständige Prüfbehörde, ob die betroffenen Unternehmen die gesetzlichen Sorgfaltspflichten angemessen erfüllen.

Zu den konkreten Aufgaben gehören:

• Überprüfung, ob Unternehmen ihrer Berichtspflicht nachkommen
• Durchführung von Kontrollen
• Feststellung, Beseitigung und Verhinderung von Verstößen
• Verhängung von Zwangs- und Bußgeldern

Auswirkungen des LkSG auf Handels- und Investitionstätigkeiten deutscher Unternehmen in Bezug auf China

Unternehmen sind verpflichtet, im Rahmen des Risikomanagements eine Risikoanalyse zur Ermittlung der entsprechenden Risiken im eigenen Geschäftsbereich sowie beim unmittelbaren Zulieferer (sogenannte regelmäßige Risikoanalyse) und in bestimmten Fällen auch beim mittelbaren Zulieferer (sogenannte anlassbezogene Risikoanalyse) zu ermitteln. Der eigene Geschäftsbereich umfasst dabei jede Tätigkeit zur Herstellung und Verwertung von Produkten und zur Erbringung von Dienstleistungen, unabhängig davon, ob sie an einem Standort im In- oder Ausland vorgenommen wird. Insofern sind die weltweiten Tätigkeiten in sämtlichen Betriebsstätten, Fabriken, Lagern und Büros zu betrachten. Auch bei konzernangehörigen Unternehmen kann der Geschäftsbereich des Tochterunternehmens unter bestimmten Voraussetzungen zum Geschäftsbereich des Mutterunternehmens gehören (vgl. § 2 Abs. 6 LkSG).

Zur (anlassbezogenen) Risikoanalyse und Prävention in der gesamten Lieferkette, also auch bei mittelbaren Zulieferern (mit denen keine Vertragsbeziehung besteht), sind Unternehmen nur dann verpflichtet, wenn sie substantiierte Kenntnis über mögliche Menschenrechtsverletzungen in der Lieferkette haben. Diese besteht, wenn tatsächliche Anhaltspunkte vorliegen, die eine Verletzung einer menschenrechtlichen oder umweltbezogenen Pflicht möglich erscheinen lassen. Tatsächliche Anhaltspunkte sind zum Beispiel Medienberichte, Beschwerden, Vorfälle in der Vergangenheit, Zugehörigkeit eines mittelbaren Zulieferers zu einer besonders risikobehafteten Branche etc.

Insbesondere globale Lieferketten bestehen oft aus einer Vielzahl von mittelbaren Zulieferern, die zudem häufig in Entwicklungs- und Schwellenländern ansässig sind. Hier kann es sich anbieten, entsprechende Teile der Lieferkette bereits in die jährliche Risikoanalyse zu integrieren.

China war 2022 seit sieben Jahren in Folge der wichtigste Handelspartner Deutschlands und in den vergangenen fünf Jahren das viertwichtigste Herkunftsland von Investoren. Das bilaterale Handelsvolumen zwischen Deutschland und China betrug im Jahr 2022 rund 300 Milliarden Euro. Das Produktportfolio deutscher Importe aus China ist äußerst vielfältig. Es beinhaltet in großem Umfang technische Produkte wie elektronische Erzeugnisse und Maschinen aber auch Textilien und Agrarprodukte. 

In China haben etwa 5.300 deutsche Unternehmen rund 100 Milliarden Euro investiert, sie beschäftigen direkt über 1,1 Millionen Fachkräfte. Die Firmen produzieren oder erbringen dabei Dienstleistungen sowohl für den lokalen oder regionalen Markt als auch für den Export nach Deutschland und global. Darüber hinaus ist China als Beschaffungs- und Innovationsmarkt sehr wichtig und es bestehen Produktuntergruppen bei denen über 50 Prozent der deutschen Importe aus China erfolgen. Die Importe Deutschlands aus China beliefen sich 2022 nach Angaben vom Statistischen Bundesamt auf 191 Milliarden Euro beziehungsweise 202 Milliarden US-Dollar (US$). Dies entspricht 12,8 Prozent der Gesamtimporte der Bundesrepublik

Die nachfolgende Tabelle zeigt den Import von Produkten, die deutsche Unternehmen aus China beziehen, die mit einem Risiko eines Verstoßes gegen einen oder mehrere der in § 2 Abs. 2 Nr. 1-8 LkSG aufgeführten Verbotstatbestände behaftet sein können: Kinderarbeit, schlimmste Formen von Kinderarbeit, Zwangsarbeit, alle Formen von Sklaverei, Missachtung von Arbeitsschutz, Missachtung der Koalitionsfreiheit, Ungleichbehandlung in Beschäftigung, Vorenthaltens eines angemessenen Lohns. Die Auswahl der Produkte beruht auf den Aufstellungen der TVPRA-Liste der Xinjiang Supply Chain Business Advisory des US Department of Trade und der Deutschen Rohstoffagentur. Ausgehend von diesen Listen sind Produkte aufgeführt, die als risikobehaftet eingeschätzt werden.

Die nachfolgende Tabelle zeigt chinesische Exportwaren nach Deutschland speziell aus der autonomen Region Xinjiang ausgehend von den Exportvolumina. Bei in Xinjiang hergestellten Produkten kann grundsätzlich ein erhöhtes Risiko eines Verstoßes gegen einen oder mehrere der in § 2 Abs. 2 Nr. 1-8 LkSG aufgeführten Verbotstatbestände vorliegen. Die Gesamtexporte aus Xinjiang nach Deutschland betrugen 2022 375 Millionen US$. Dies entspricht 0,19 Prozent der Gesamtimporte Deutschlands aus China. Viele in Xinjiang erzeugte Produkte, die potenziell risikobehaftet sind wie Tomaten, Baumwolle und Rohstoffe sind Vorprodukte, die in anderen Landesteilen weiterverarbeitet werden. Entsprechend ist der Gesamtimport der Warengruppen aus China im Vergleich dargestellt.

Insgesamt hat China 28 Übereinkommen der Internationalen Arbeitsorganisation (International Labor Organisation, ILO) ratifiziert, inklusive sieben der zehn Grundübereinkommen. Mit diesen Ratifizierungen bekräftigt China, das ein Gründungsmitglied der ILO ist, sein Engagement für die Achtung, Förderung und Verwirklichung der grundlegenden Prinzipien und Rechte bei der Arbeit der ILO.

Eine Besonderheit im Hinblick auf China im Vergleich zu anderen Staaten ist, dass mögliche Verstöße wie Zwangsarbeit gegen lokales Recht oder ILO-Übereinkommen staatlich gerade forciert werden und es daher gegen Unternehmen, die diese umsetzen, keine Sanktionen erhoben werden. Die Umsetzung der in dem LkSG geforderten Maßnahmen zur anzuwendenden Sorgfaltspflicht der Unternehmen hat im Einklang mit chinesischem Recht und staatlichen Organisationen zu erfolgen.

Zudem können chinesische rechtliche Rahmenbedingungen wie das Anti-Foreign Sanction Law (chinesische Fassung von 2021, Datenschutzgesetze  und das Anti-Spionagegesetz (chinesische Fassung von 2023) die Informationsbeschaffung über das Geschäftsgebaren von chinesischen Unternehmen deutlich einschränken und ausländische Unternehmen sanktionieren. Beratungsunternehmen und Due Diligence Anbieter verfügen nur über eingeschränkte Zugänge und in sensitiven Regionen und Branchen ist die Informationsbeschaffung weitgehend unmöglich.

Die nachfolgend dargestellten Risiken in China sind bei der Bewertung hinsichtlich ihrer Wahrscheinlichkeit des Auftretens insbesondere in den Bereichen Arbeitszeiten, ausbleibende Lohnzahlungen sowie vor allem in den Bereichen Zwangsarbeit und Koalitionsfreiheit zu berücksichtigen.

Hinsichtlich Zwangsarbeit liegt ein Fokus auf der Beschäftigung von ethnischen und religiösen Minderheiten, unter anderem in Tibet, Xinjiang und Yunnan. Am Beispiel der vorwiegend in Xinjiang beheimaten Uiguren zeigt sich, das diese sowohl in der Heimatregion als auch in Betrieben in übrigen Landesregionen erfolgen kann. Ausgehend von einer im Jahr 2020 von der australischen Organisation ASPI veröffentlichten Studie wurden im Zeitraum zwischen 2017 und 2019 über 80.000 Uiguren aus der Provinz Xinjiang in andere Landesteile zur Arbeitsaufnahme transferiert. Die Herausforderung ist im Hinblick auf China, dass optionale Zwangsarbeit staatlich gerade forciert wird und es daher gegen Unternehmen, die diese umsetzen, keine Sanktionen von chinesischer Seite gibt.

Parallelen zeigen sich zu den Risiken bei Arbeitnehmerrechten. Grundsätzlich ist der chinesische Staat in weiten Bereichen in der Lage staatliche Vorgaben umzusetzen und Verstöße hiergegen zu sanktionieren. In China bestehen umfangreiche rechtliche Rahmenbedingungen zum Schutz von Arbeitnehmern und es kann häufig davon ausgegangen werden, dass bei Einschränkungen von Arbeitnehmerrechten diese von staatlicher Seite aus zumindest akzeptiert werden. 

Der Rechtsdurchsetzung vor den Arbeitsgerichten ist zwangsweise eine Mediation vorgeschaltet. Die Verfahren übersteigen häufig die Ressourcen der Betroffenen und die Urteile in den darauffolgenden Prozessen erzielen häufig keine abschreckende Wirkung. Es ist die Möglichkeit gegeben, dass lokale Netzwerke die Rechtsdurchsetzung aktiv beeinflussen.

Eine Nachverfolgung und Umsetzung der rechtlichen Rahmenbedingungen kann für Unternehmen und externe Beobachter durch regionale und zeitliche Diskrepanzen bei der Implementierung von Gesetzen erschwert werden. Ausgehend von dem sehr umfassenden staatlichen Überwachungssystem, hat China in vielen Fällen demonstriert, dass es in der Lage ist bei einem Verhalten, welches es als Rechtsverletzung einordnet, einzugreifen. Ein Beispiel ist das Corporate Social Credit System wonach Unternehmen Compliance und Social Responsibility-Bestimmungen vorgegeben und Verstöße sanktioniert werden. Eine weitere Besonderheit in China ist, dass es Informationen sehr stark reguliert und diese zensiert. Offizielle Zahlen sind häufig sehr vage und es fehlt an wichtigen Details; Zahlen können nicht unabhängig überprüft werden. Diese Informationslage erschwert es der Öffentlichkeit, das tatsächliche Ausmaß und die Problembereiche der Arbeitnehmerrechte in China zu verstehen und zu beurteilen.

Grundsätzlich werden die Rahmenbedingungen in China von der Kommunistischen Partei vorgegeben und auf nachgeordneten Ebenen wie Provinz, Bezirk, Kreis, Gemeinde und Ort umgesetzt. Vereinbarungen mit unmittelbarer Arbeitnehmerbedeutung zwischen Firmen und Verwaltung erfolgen meistens auf Gemeinde- und Ortsebene. Hier besteht für Unternehmen eine Ansatzmöglichkeit in Absprachen eigene Positionen einzubringen, um die Verhandlungsposition von Arbeitnehmern zu stärken. Gute Arbeitsbedingungen entsprechen der Führungsvision der Kommunistischen Partei einer „Common Prosperity“ 共同富裕, insbesondere nach der Definition von Parteichef und Staatschef Xi Jinping entspricht dies gemeinsamem Wohlstand als gleichmäßigere Verteilung des Einkommens, um die soziale Gleichheit und wirtschaftliche Gerechtigkeit zu fördern. Damit kann sich auf unterer Verwaltungsebene eine Ansatzmöglichkeit für Unternehmen eröffnen, sich im Sinne der Arbeitnehmer einzubringen und einen Anreiz für Behörden zu setzen, dies zu unterstützen.

In der Umsetzung können deutsche Unternehmen insbesondere darauf achten, dass chinesische Zulieferer die für die Arbeitnehmer vereinbarten Konditionen einhalten und durch Dokumentation mit den Aufsichtsbehörden nachweisen. Dies beinhaltet, dass die tatsächlich vereinbarten Gehälter ausbezahlt und den Behörden mitgeteilt werden, damit ausgehend von diesen Beträgen die Sozialabgaben entrichtet werden. Zu beachten ist, dass viele regulatorische Vorgaben in China Ausnahmen zum Interesse der Sicherheit und öffentlichen Ordnung im Interesse der Partei enthalten. Das Antispionagegesetz (中华人民共和国反间谍法 chinesische Fassung von 2023) bezieht sich auch auf die Rechte von Arbeitnehmern und Informationsbeschaffung durch Unternehmen.

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